La naturaleza del problema puede circunscribirse al debate que opone en 1946-1947 a dos jóvenes diplomados llamados a desarrollar una brillante carrera: Simon y Dahl. Simon declara la guerra a las teorías dominantes en materia de gestión administrativa criticando la excesiva insistencia que, según él, se dedica a los fines de la administración, en detrimento del estudio de los medios y de las técnicas utilizados para llevar a cabo las decisiones. Por el contrario, «la teoría de la administración debería preocuparse de cómo constituir y poner en marcha una organización a fin de realizar eficazmente su trabajo» (Simon, 1957, p. 38).
Para conseguirlo, el análisis debe eliminar todo juicio de valor y depurar la investigación, con objeto de retener solamente datos susceptibles de ser verificados. La búsqueda de la eficacia, que se sitúa en el centro de las críticas dirigidas por Simon y que recuerda, en muchos aspectos, el proyecto del taylorismo aplicado a la gestión industrial, implica llevar al meollo de la teoría de la administración el concepto de racionalidad. Este concepto no corresponde en absoluto al desarrollado por la filosofía de las luces (el hombre puede con su sola razón regular sus actos según principios tales como libertad, igualdad y justicia) ni al concepto del Homo economicus. Porque el «hombre administrativo» posee capacidades limitadas «para formular y resolver problemas complejos en comparación con la amplitud de los problemas cuya solución se requiere para alcanzar objetivamente un comportamiento racional en el mundo tal cual es» (Simon, 1957, p. 102).
Como el hombre que actúa en una organización administrativa (Administrative Man) tiene una capacidad de conocimiento y de elección limitada (a diferencia del abstracto Homo economicus), Simon admite que su racionalidad es imperfecta y que trata de hallar soluciones (incluso insatisfactorias) antes que maximizar a toda costa sus ventajas. El hombre es un animal que busca la satisfacción antes que la optimización. Pero el precio que hay que pagar por ello es la estrecha dependencia del individuo respecto de la organización y de sus superiores. «Puesto que las instituciones determinan en gran parte el marco mental de quienes participan en ellas, establecen las condiciones para conseguir la racionalidad y, por tanto, la racionalidad en la sociedad» (Simon, 1957, p. 198). No cabe expresarlo mejor. Para Dahl, la pretensión de Simon de eliminar todo el valor del análisis tropieza inmediatamente con el concepto de eficacia, central en la teoría del hombre administrativo racional, y que constituye el valor a partir del cual se construye toda la teoría. Por añadidura, Dahl subraya que este valor, en la práctica, entra en competencia con otros valores como los de la participación o la responsabilidad personal.
Dicho de otro modo, la búsqueda de la eficacia por la sumisión y el encuadramiento en la organización no contribuye a «volver inteligentes las bayonetas», y puede llegar incluso a resultar contraproducente. «No podemos llegar a una ciencia de la administración creando un Administrative Man mecanizado, descendiente del hombre racional del siglo XVIII, cuya única existencia se halla en los libros de administración pública, y cuya única actividad es la obediencia estricta a las leyes universales de la ciencia de la administración» (Dahl, 1947, p. 8). Aunque Simon ha pretendido siempre que su teoría no equivalía a una prescripción para las políticas públicas, su influencia a la vez intelectual y práctica ha sido considerable y ha marcado profundamente los modos de organización y de reforma de la administración americana. A decir verdad, Simon se insertaba, trasponiéndolo a la administración pública, en el filón taylorista y fordista dominante desde los años veinte.
Su teoría se inscribía en una filosofía práctica de aproximación entre el sector público y el mundo de los negocios, ilustrada por la famosa fórmula de un ministro de Eisenhower: «Lo que es bueno para la General Motors es bueno para América.» Más que nunca, las políticas públicas americanas van a estar marcadas por la obsesión de la eficacia, con el riesgo de que las implicaciones de una teoría excesivamente racional y mecanicista se opongan a los resultados deseados. El modelo de la racionalidad limitada ha tenido igualmente una gran repercusión en Francia, sobre todo gracias a los estudios del Centre de Sociologie des Organisations. Crozier y Friedberg, en especial, han subrayado que el modelo de Simon no podía reducirse a un modelo neorracional, sino que invitaba a un análisis sociológico. «Para comprender una decisión, no hay que tratar de determinar la mejor solución racional y luego tratar de comprender los obstáculos que han impedido al decisor descubrirla o aplicarla.
Es preciso definir las opciones que se le ofrecían secuencialmente, como consecuencia de la estructuración del campo, y analizar los criterios que utilizaba consciente o inconscientemente para aceptar o rechazar estas opciones. Desde el punto de vista normativo, esto significa que en lugar de aconsejar la aplicación de modelos científicos de elaboración de opciones, se propondrá la mejora de los criterios de satisfacción adoptados, teniendo en cuenta, ciertamente, lo que aporta como marco general el modelo racional, pero trabajando sobre los condicionamientos que pesan sobre esos criterios» (Crozier, Friedberg, 1977). Si, a partir de 1947, Dahl rechaza los presupuestos y las conclusiones de la teoría de Simon, Lindblom sitúa en 1959 sus argumentos críticos en otro plano (Lindblom, 1959). En efecto, propone a la vez un modelo alternativo al comportamiento racional (el incrementalismo) y una atención centrada, no en el nivel operacional, sino en el policy-making.
La teoría ya no se construía a partir de axiomas abstractos, sino sobre la base de la observación empírica, y ya no era una Science of Public Administration, sino una Science of Muddling Through, es decir, una teoría fundada en el análisis de procesos concretos y observables en el transcurso de políticas públicas puestas en práctica. La perspectiva de Lindblom constituía una verdadera ruptura de una teoría deductiva y normativa, para proponer un retorno al empirismo y al análisis de los fenómenos reales. Se trata, si así puede decirse, de una teoría del pragmatismo político-administrativo actuante en el seno de las políticas públicas de los países avanzados (para un análisis más detallado del modelo incremental, véase el capítulo V).
El modelo racional ha sido igualmente criticado con dureza –y a veces con humor– a partir de puntos de vista distintos, pero convergentes, por Hirschman y March. Hirschman, por ejemplo, subraya las virtudes del aprendizaje a partir de experiencias no previstas (y por lo demás imprevisibles por el «decisor racional»). Si todos los azares y costos de una decisión se conocieran por adelantado, es muy probable que jamás se tomaría la decisión. Los objetivos se alcanzan, pues, mediante toda una serie de tanteos, improvisaciones y adaptaciones, y por tanto aparecen a menudo a posteriori. March llega a las mismas conclusiones a partir de un recurso más psicológico, subrayando que la experiencia y el aprendizaje son mucho más determinantes que una pretendida optimización de las opciones (Hirschman, 1967; March, 1974).
