ESCRITO POR: DOCTORA LILIANA MARGARITA ROMERO ELIZONDO 2009
EL AMPARO en materia AGRARIA
Dra. Liliana M. Romero
Un breve estudio sobre los diferentes enfoques del amparo en materia agraria, comprendiendo acción posesoria de amparo y el amparo constitucional. Su antigua aplicación y tratamiento actual. Comparaciones con el amparo agrario mejicano.
EL AMPARO en materia AGRARIA
El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica… El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá de lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando la tierra de vocación agrícola. Los campesinos o campesinos tienen derecho a la propiedad de la tierra…
DOCTORA LILIANA M. ROMERO lilianaromeroelizondo@hotmail.com
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INDICE
EL AMPARO ADMINISTRATIVO AGRARIO .................................................................... 4 El Derecho de permanencia agraria y la nueva legislación:..................................................... 8 INTERDICTO DE AMPARO AGRARIO ............................................................................ 12 EL AMPARO CONSTITUCIONAL AGRARIO .................................................................. 18 De la admisión del amparo constitucional en materia agraria ............................................... 19 De la medida de suspensión de efectos del acto..................................................................... 23 Diferencias entre las anteriores figuras .................................................................................. 24 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ................................................................................................. 25
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EL AMPARO ADMINISTRATIVO AGRARIO
El amparo administrativo agrario era un procedimiento administrativo que se intentaba contra determinados hechos de los particulares e igualmente se designaba con dicho término el acto administrativo de naturaleza constitutiva del derecho de permanencia 1. El amparo agrario se instaba ante ciertas actividades del arrendador catalogadas por la ley como desalojo indirecto, ante estas conductas el beneficiario podría solicitar un amparo agrario. Entre los principios específicos del derecho agrario venezolano encontramos el derecho de permanencia, que más que un principio es un verdadero derecho, señalado como una de las garantías de la Ley. 2 El artículo 2°, letra c, de la antigua Ley de Reforma Agraria contemplaba este derecho agroeconómico implantando que se establecía a favor de los agricultores sobre la tierras que estén cultivando, cumpliendo con ciertos requisitos y seguimiento de diferentes formalidades. El jurista venezolano Alí José Venturini Villarroel ha definido a este derecho-garantía agroeconómico en los siguientes términos:
“…el poder jurídico (autónomo) que se atribuye a los productores rurales, en los términos y condiciones previstos por la Ley, para continuar sus explotaciones, aun contra la voluntad del propietario del fundo objeto de la actividad, sin que puedan ser desalojados de las tierras que laboran en virtud de un contrato de tenencia o de ocupación unilateral por más de un año…”3
Este derecho de permanencia agraria tenía varias manifestaciones, tales como; la opción a compra para ejercer el derecho de preferencia, la garantía contra los desalojos y los llamados amparos agrarios que es en parte nuestro estudio. El artículo 148 de la derogada Ley de Reforma Agraria contempla una protección mediante la cual se prohíbe desalojar unilateralmente por parte del propietario, a sus arrendatarios y ocupantes por lo que éste debía solicitar una autorización al IAN como procedimiento previo al desalojo. Previendo el legislador formas de desalojo indirectas consagradas en el artículo 149 de la derogada ley con la finalidad de que el afectado denunciara estas conductas y se amparar según y estipula el artículo 148. El Reglamento de la ley contemplaba un procedimiento conciliatorio para la resolución del conflicto y de no lograrse se abría la vía judicial por lo que el amparo se consumaba en vía jurisdiccional, sin embargo en virtud del dinamismo de las solicitudes y creemos que por economía procesal, las delegaciones comenzaron a otorgar amparos en vía administrativa aplicando por analogía el mismo proceso de autorización al desalojo, a ese acto administrativo de prohibición de desalojo se le llamó “amparo” 4. El cual ante los ataques por ilegalidad fue ratificada su eficacia con jurisprudencia casacional 5, declarando al artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria de orden público.
HILDEGARD Rondó de Sansó. El Amparo Constitucional en Venezuela. 1986. Pág.34 DUQUE Corredor Román J. Derecho Agrario Instituciones. Editorial Jurídica. Caracas. Pág.29 3 Alí José Venturini. El Derecho de Permanencia Agraria y el Desalojo de Fundos Rústicos Arrendados u Ocupados Unilateralmente. Separata de la Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal Nº 134. Julio-Diciembre. 1968. Editado por el Instituto Agrario Nacional. Caracas. 1969. Página 118. El derecho de permanencia representa una aplicación del principio de conversión en mejor tenencia que promueve el acceso del productor agropecuario a la propiedad de la tierra que labora. 4 Para el Dr. Duque Corredor este procedimiento era ilegal pues cuartaba el derecho de disposición del propietario sobre su bien, además que ya estaba plasmado un procedimiento. “…De forma que los amparos dados por vía administrativa, aplicando analógicamente el artículo 148 citado, en mi criterio, eran ilegales, porque toda esta materia es derecho administrativo y en el derecho administrativo rige el principio de legalidad, sólo se puede hacer lo que está consagrado en la ley. Ob.cit1. Pág. 33 5 Sala de Casación Civil, Mercantil y del Trabajo de la Corte Suprema de justicia, en sentencia de fecha 28 de junio de 1967, en la que se declaró “En el presente caso, el desalojo no podía ser llevado a cabo legalmente sin previa
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Posteriormente al sancionarse y promulgarse en 1976 la ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios se pretende corregir tal ilegalidad y contempla en su artículo 15 la autorización de desalojo como requisito de admisibilidad de demandas de desalojo a los sujetos beneficiarios del derecho de preferencia y en cuanto a los despidos indirectos estableció un nuevo procedimiento que en la práctica se denominó “amparo agrario”. Procedimiento contradictorio6 constante de dos fases, ambas estas que ocurrían en sede administrativa, otorgándoles plena eficacia al acto debiendo abstenerse toda autoridad de perturbar. Posteriormente es dictado el Decreto 2.207 del 21 de junio de 1977, contentivo del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, el cual regula el procedimiento de la expedición de los certificados de amparo agrario, corrigiendo los defectos que el mismo poseía en el texto de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios.7 La antigua ley de Reforma Agraria contemplaba el derecho a solicitar un amparo agrario;
“Artículo 148°.- Toda persona8 que durante la vigencia de esta Ley esté explotando, en virtud de un contrato de arrendamiento a término fijo o por tiempo indeterminado, predios rústicos dedicados a la explotación agrícola, pecuaria o mixta, queda amparado por la presente Ley, no pudiendo ser desalojado sino con la autorización del Instituto Agrario Nacional, quien decidirá si acuerda la autorización solicitada o si procede la dotación de tierra conforme a esta Ley. Quedan igualmente amparados contra los desalojos los pequeños y medianos productores, ocupantes de terrenos ajenos durante más de un año, si mantiene un rebaño de ganado de cría como principal actividad económica, o si poseen cultivos, siempre que en uno u otro caso realicen un trabajo efectivo. A los efectos de la autorización prevista en este articulo, y sin perjuicio de la facultad conferida al Instituto Agrario Nacional para proceder a la dotación de tierra, se establece el siguiente procedimiento: El interesado dirigirá al Presidente del Instituto Agrario Nacional o a su Delegación en la respectiva jurisdicción, según el caso, una solicitud razonada acompañando las pruebas que considere convenientes. Recibida la solicitud se abrirá un lapso de veinte (20) días hábiles consecutivos, durante el cual el funcionario, además de notificar a la contraparte, para que ésta exponga si a bien lo tuviere, sus razones, y alegatos contra la solicitud, practique todas las diligencias que considere necesarias para el cabal conocimiento y resolución del caso planteado, inclusive las medidas que, conforme a la equidad, haga posible el avenimiento entre las partes. Vencido el lapso señalado, dentro de los tres (3) días laborables siguientes el funcionario dictará su decisión, la cual será apelable dentro de los tres (3) días laborables siguientes por ante el Ministerio de Agricultura y Cría. Recibidas las actuaciones por el Ministerio, éste decidirá dentro de los quince (15) días laborables siguientes, pudiendo antes cualquier providencia para lograr otros elementos de juicio que considere convenientes.”
Por otro lado la Ley Orgánica de Tribunales Y Procedimientos Agrarios desarrolla el procedimiento para solicitar dicha garantía;
Título V. De la Procuraduría Agraria Nacional. Artículo 30° “El Presidente de la República, designara al Procurador Agrario Nacional, quien ejercerá la Dirección y Administración de la Procuraduría Agraria Nacional, la cual tendrá su sede en la ciudad de Caracas, pudiendo mantener oficinas locales en las demás regiones del país, y estará adscrita al Ministerio de Agricultura y Cría.
autorización del Instituto Agrario Nacional, conforme al procedimiento establecido en el artículo 148 de la Ley de reforma Agraria” Extracto copilado en la obra Estudios seleccionados de Derecho Agrario de DUQUE Corredor. 1978. Pág. 347 6 Después de admitida la solicitud, el Procurador Agrario cumplía con las requeridas notificaciones, entre ellas, al sujeto pasivo de la solicitud de amparo para que se haga parte y exponga sus defensas y excepciones si diera lugar a ello. 7 HILDEGARD Rondó de Sansó. El Amparo Constitucional en Venezuela. 1986. Pág.36 8 Sobre el término “toda persona” debe observarse que tal protección sólo se extiende a personas naturales, ya que las personas jurídicas colectivas del Derecho Común, han sido consideradas por la doctrina como no sujetos del derecho de dotación. Por lo que el legislador agrario ha querido beneficiar sólo a personas naturales. DUQUE Corredor Ob. Cit. Pág. 237
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Los Procuradores Agrarios ejercerán sus funciones en las regiones o circunscripciones asignadas por el Procurador Agrario Nacional.” Artículo 38° “El Procurador Agrario otorgara, con carácter provisional, los certificados de Amparo Administrativo previstos en la Ley de Reforma Agraria, a cuyos fines elaborara dentro del plazo de treinta (30) días el expediente respectivo que elevara al conocimiento del Directorio del Instituto Agrario Nacional. El certificado provisional de amparo administrativo, expedido por el Procurador tendrá plena vigencia hasta la decisión tomada por el Instituto, la cual deberá ser adoptada dentro de los ciento veinte (120) días después de recibida la participación del Procurador, y en consecuencia, todas las autoridades impedirán, por cualquier medio, las perturbaciones al predio rural ocupado por el tenedor de este certificado.” Artículo 39° El procedimiento de autorización de desalojo a que se refiere el aparte final del artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria, no podrá ser sustanciado, si no es notificado el Procurador Agrario Nacional, con la finalidad de que asuma si fuere procedente, la defensa de las personas contra las cuales opera la solicitud.
También contempla la nombrada ley adjetiva:
Artículo 18° No podrán admitirse demandas que conlleven al desalojo de los arrendatarios a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria si no se acompaña a la autorización del Instituto Agrario Nacional que consagra el mismo artículo. En el caso de ocupantes la falta de autorización podrá ser opuesta en cualquier estado y grado del proceso. Sin embargo, si de autos apareciere comprobado que la autorización a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria se hace necesaria, refiere el artículo 38 de esta Ley, el Juez repondrá la causa al estado de que se admita nuevamente la demanda acompañada de la autorización de desalojo del Instituto Agrario Nacional. Artículo 19° Los Jueces no admitirán ninguna demanda que pretenda modificar, menoscabar o lesionar la situación de tenencia de los beneficiarios de la Ley de Reforma Agraria, si al respectivo libelo no se acompaña a la autorización previa en el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria.
El amparo agrario era la protección que otorgaba la Procuraduría Agraria Nacional a todo pequeño o mediano productor, que se encontraba en situación de ocupación de tierras ajenas, por un período mayor de un año y realizando labores agropecuarias efectivas. Para Núñez Alcántara Edgar Darío el amparo administrativo agrario es una fórmula de defensa de la posesión que se ejerce sobre un predio rústico y con ocasión de una actividad agroproductiva.9 Para el procedimiento de solicitud del certificado de amparo agrario, se solicitaba al Procurador Regional Agrario con jurisdicción en el lugar del predio. (Art. 2 del Reglamento Parcial N°2) Al admitir la solicitud el Procurador sustanciaba y enviaba a consulta al Procurador Agrario Nacional 10, quien si lo encontraba conforme lo enviaba al directorio del IAN, para su confirmación y obligaba a la reubicación del sujeto, situación que se materializaba mediante un procedimiento administrativo donde la Consultoría Jurídica recibía el expediente y certificado de Amparo Agrario Provisional. Se solicitaba a la Delegación Agraria que realizara la inspección e informe técnico. Se elabora asunto y resolución y somete a consideración del Directorio para su aprobación. Una vez aprobada la Gerencia de Tierras reubica al sujeto amparado. La simple solicitud o amparo provisional de naturaleza precautelativa, hacía suspender cualquier juicio de desalojo hasta el acto definitivo dictado por el IAN que causa estado administrativo y el cual es un acto decisorio constitutivo del derecho de permanencia. Sin embargo la presentación de la autorización administrativa es considerada un requisito para la procedencia de la acción y no de
NUÑEZ Alcántara Edgar D. La Posesión y El Interdicto. Edit. Vadell Hermanos Editores. Caracas. 1994. Pág. 334 La doctrina de la época asomaba el problema que podría suscitarse en caso que la Procuraduría Nacional Agraria devolviera el expediente a la Procuraduría Regional por no llenar los requerimientos. El problema se suscitaría porque el auto que dio origen al procedimiento ya habrá desplegados sus efectos una vez consignado en cualquier juicio. Según DUQUE Corredor en Ob.Cit. En la práctica para evitar esto los Procuradores Agrarios antes de decidir enviaba a consulta y reenviados publicaba su decisión de amparo agrario provisional. Pág. 249
Admisibilidad de la demanda al menos que se trate de demandas contra arrendatarios, pues no hay duda de su relación de hecho.11 Este acto administrativo definitivo podía ser atacado en vía jurisdiccional. Sin embargo al promulgarse la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se apertura la brecha para atacarlo por vía recursiva administrativa. Sobre si las obligaciones derivadas del amparo agrario eran consideradas “propter rem” podemos decir que este amparo era considerado un beneficio personal cuyos efectos no eran posibles de extender hacia otros beneficiarios, sino al solicitante. Ello se desprende de decisiones judiciales, ejemplo;
“…De cuyo contenido se puede inferir, como lo afirmó el Directorio del Instituto Agrario Nacional en la Resolución recurrida, que el Amparo Agrario es un beneficio otorgado intuito personae, en donde se constatan la existencia o no, los requisitos de procedencia con respecto a su solicitante únicamente, es decir, la constatación por parte de la autoridad competente de: la ajenidad de las tierras ocupadas, la actividad agrícola, pecuaria o mixta desplegada sobre el predio, la ultraanualidad de la ocupación y la calificación del solicitante como pequeño o mediano productor…De verificarse, tales requisitos de procedencia, el Amparo Agrario Administrativo se otorga indudablemente a quien lo solicitó, sin extenderse sus efectos mas allá del propio beneficiario.” 12
Para la emisión del Certificado Provisional de Amparo Agrario, de conformidad con lo previsto en el artículo 148 de la derogada Ley de Reforma Agraria, los requisitos que debían cumplirse de manera concurrente para su procedencia eran: 1. 2. 3. 4. 5. 6. La explotación agrícola o pecuaria del predio rústico. Que los solicitantes sean ocupantes de terrenos ajenos. Que los solicitantes sean pequeños o medianos productores. La ocupación por más de un (01) año por la parte solicitante en el fundo objeto de la solicitud. Que los solicitantes realicen una explotación efectiva, sea agrícola, pecuaria o mixta. La ocurrencia de actos perturbatorios o desalojos, ya sea por el propietario del precio rústico o por terceros.
Considerado como garantía de defensa ante actos perturbatorios o de desalojo 13 por cualquier persona, incluso el propietario e inclusive contra La Administración Pública cualquier otra autoridad. Su portento significaba una abstención para el actor del desalojo a proseguir con sus actuaciones. Al entrar en vigencia La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en sus disposiciones derogatorias, explana;
Primera. Se deroga la Ley de Reforma Agraria promulgada por el Congreso de la República el 5 de marzo de 1960. Segunda. Se deroga el Reglamento de la Ley de Reforma Agraria, publicado en la Gaceta Oficial Nº 1.089 Extraordinario de fecha 02 de marzo de 1967, el Reglamento Sobre Regularización de la Tenencia de Tierras, publicado en la Gaceta Oficial Nº 31.809 de fecha 29 de agosto de 1979, y cualesquiera otras disposiciones de igual o inferior jerarquía que se opongan al presente Decreto Ley. Tercera. Se deroga la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.015 Extraordinaria del 13 de septiembre de 1982.
Art 15 Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios de 20 de abril de 1976 Sociedad Mercantil AGROPECUARIA EL LAGO S.A. (AGROLASA) contra la Resolución N° 6287, sesión N° 49-96 de fecha 13 de diciembre de 1996, dictada por el Directorio del INSTITUTO AGRARIO NACIONAL. Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. 13 Según el Dr. VENTURINI Ali J. En su obra El Derecho de Permanencia Agraria y el Desalojo de Predios Rústicos. Enfatiza que el derecho de permanencia está conectado con la producción nacional, por lo que si bien inicialmente puede considerarse como una protección en contra de los desalojos, en su desarrollo posterior supera esta finalidad hasta convertirse en un instrumento de promoción de la actividad productiva del campo. Pág.128
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El Derecho de permanencia agraria y la nueva legislación:
Esta nueva ley de tierras, realiza unos cambios tanto sustanciales como procesales, desaparece el amparo agrario como garantía pero se contempla una nueva figura que pareciera perseguir el mismo objeto, lo que hoy se conoce como Garantía de Permanencia Agraria14, mediante la cual se protege el derecho de permanecer del ocupante-productor de la tierra en el área que desarrolla15. Las principales reglas sobre permanencia agraria se desarrollan en los artículos 17, 18, 19 y 20 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, las cuales son del siguiente tenor:
“Artículo 17. Dentro del régimen del uso de tierras con vocación para la producción agroalimentaria, se garantiza: 1. La permanencia de los grupos de población asentados en las tierras que han venido ocupando., 2. La permanencia de los pequeños y medianos productores agrarios en las tierras que han venido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación del presente Decreto Ley., 3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, así como el de las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas en las tierras ocupadas con fines de uso agrario., 4. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a perseguir su progreso material y desarrollo humano en libertad, con dignidad e igualdad de oportunidades. En tal sentido, no podrán ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicación de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras…” “Artículo 18. Los arrendatarios, medianeros y pisatarios, que cultiven pequeños lotes en tierras privadas denunciadas o señaladas como ociosas o incultas, tienen derecho a permanecer en ellas durante la intervención de las mismas o durante el procedimiento de expropiación hasta que el Instituto Nacional de Tierras decida acerca de la adjudicación de las tierras que ocupan o su reubicación en otras de iguales o mejores condiciones” “Artículo 19. Se reconoce el conuco como fuente histórica de la biodiversidad agraria. Ejecutivo Nacional promoverá, en aquellas áreas desarrolladas por conuqueros, investigación y la difusión de las técnicas ancestrales de cultivo, el control ecológico plagas, las técnicas de preservación de suelos y la conservación de los termoplasmas general” El la de en
“Artículo 20. Se garantiza la permanencia de los conuqueros en las tierras por ellos cultivadas y tendrán derecho preferente de adjudicación en los términos del presente Decreto Ley”
La garantía de permanencia encuentra su fundamento en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario ordinales 1,2, 3,4. A tal efecto, la declaratoria de permanencia sólo reconoce la permanencia y no constituye derechos sobre el lote de terreno de los ocupantes que lo solicitan, tal como lo establece la propia Ley.
Juzgado Superior Primero Agrario, caso Sociedad Mercantil “PEREGRINA S.A contra la Oficina Regional de Tierras de Miranda, que dio inicio al procedimiento para otorgar la garantía de permanencia a los ocupantes de los lotes de terreno propiedad de la accionante “…tenemos que el Derecho de Permanencia, es una institución del Derecho Agrario otorgado en sede administrativa y excepcionalmente en sede jurisdiccional, que procura la no interrupción de la producción agraria ejercida directamente por sus solicitantes, hasta tanto se regularice su posesión bien sobre las mismas o en tierras de igual o superior calidad. Sus antecedentes se retrotraen al llamado Amparo Agrario Administrativo otorgado de manera provisional por la Procuraduría Agraria Nacional y posteriormente confirmado o revocado por el extinto Instituto Agrario Nacional conforme a la derogada Ley de Reforma Agraria y ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, en su Reglamento Parcial II respectivamente…” 15 NÚÑEZ Alcántara Edgar Darío. La Posesión Agraria y Su Protección Constitucional y Procesal Caracas, 3 De Marzo De 2005. “la actual ley utiliza “el vivir” en tal institución, circunstancia que es nociva en nuestra opinión, por cuanto no se está amparando al desarrollo de la actividad agraria directamente; cuando se ampara a la ocupación – prescindiendo de la actividad económica agraria- se entra en un asunto de ordenamiento territorial que la ley debe reglar en otros términos”
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Siendo el Instituto Nacional de Tierras el ente rector de las políticas de regularización de tenencia de la tierra tal como lo establece los artículos 117 y 119 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Es de su competencia garantizar la permanencia a aquellos ocupantes de terrenos ajenos que mantengan una actividad agraria y que puedan ser desalojados del lote de terreno que ocupan. La jurisprudencia ha conceptualizado el derecho de permanencia… “ En ese orden de ideas considera, la Sala, no obstante la escasez de la normativa al respecto, que el derecho de permanencia agraria debe entenderse con amplitud y en sus particulares características desarrolladas por la doctrina, conforme a las cuales, se trata un especial derecho real inmobiliario que permite al sujeto- productor agrario colocado en determinada situación de hecho, de una parte, protegerse frente a los intentos de interrupción de su actividad, y de la otra, acceder a la propiedad del fundo en que la desarrolla de manera directa y efectiva ...(sic)” (Sentencia de la Sala de Casación Social del 09 de agosto de 2001, en el expediente N° 00344)”. (Negrillas nuestras)16 El procedimiento se inicia a solicitud de la parte interesada por ante la Oficina Regional de Tierras competente por el territorio, recibida la solicitud se apertura y se sustancia el procedimiento y se siguen las actuaciones y diligencias pertinentes para la verificación de los hechos planteados de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y a los manuales de procedimientos internos del propio Instituto. Inmediatamente del procedimiento de sustanciación la Oficina Regional de Tierras, deberá remitir las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras quien decidirá lo procedente. La decisión versará sobre la declaratoria o no del derecho de permanencia referente al lote de terreno ocupado, en tal sentido, si te otorga la declaratoria de permanencia los ocupantes no podrán ser desalojados. Contra la decisión que otorgue el Directorio del Instituto Nacional de Tierras se podrá interponer recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de un lapso de 60 días por ante el Tribunal Superior Agrario. El Parágrafo Segundo del artículo 17 de la ley de Tierras y Desarrollo Agrario, establece que el juez debe abstenerse de practicar cualquier medida de desalojo, contra los sujetos que puedan ser beneficiarios de la garantía de permanencia, cuando en cualquier estado y grado del proceso judicial se presente el acto administrativo que dio inicio al procedimiento mientras se decide la procedencia o no del derecho de permanencia. Véase que esta operación era la misma que se perseguía con el certificado provisional de amparo otorgado por el Procurador Agrario y cuya naturaleza era precautelativa. La simple consignación de este certificado provisional de amparo agrario en el juicio de desalojo suspendía cualquier medida e incluso podría mostrarse como oposición y en efecto paralización de la ejecución. En el proceso de desalojo, de conformidad con el numeral 4 del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario debe existir el agotamiento de la vía administrativa por ante el Instituto Nacional de Tierras cuando se pretenda desalojar a quienes ocupen tierras con fines de obtener una adjudicación. Esto en virtud de que el Poder Judicial no tiene Jurisdicción para conocer y decidir la demanda por derecho de permanencia.17 En consecuencia la declaratoria del Derecho de permanencia sólo corresponde al Instituto Nacional de Tierras de conformidad con el artículo 119 ordinal 12 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; y que lo contrario sería una flagrante violación al debido proceso constitucional, al violar la garantía de juez natural. Además de la norma transcrita se observa que ella no autoriza la suspensión del juicio sino, que le prohíbe al juez dictar cualquier medida de desalojo.
16
Citado Por Edgar Núñez En Su Trabajo Vías Procedimentales Para El Otorgamiento De La Permanencia Agraria. Revista electrónica
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político Administrativa, en sentencias de fechas 29-11-2006 (Exp. 2006-1705) y 07-12-2006 (Exp.2006-1269)
La jurisprudencia ha dicho que el auto de apertura del Derecho de Permanencia constituye una especie mas de los denominados actos de mero trámite o preparatorios 18, dictado por la administración agraria sobre las tierras determinadas en el artículo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo fin es garantizar provisionalmente, como su mismo nombre lo indica, la permanencia de los sujetos señalados en los numerales 1 al 4 del artículo 17, que ejercen la explotación directa de las tierras, hasta tanto por órgano del Instituto Nacional de Tierras sea declarada, negada o revocada la misma, y contra la cual (el acto de mero trámite) no procede ni recursos administrativos ni jurisdiccionales. Este acto administrativo de apertura del proceso de la garantía de permanencia produce los mismos efectos que producía el certificado provisional de amparo agrario. Por otra parte, tenemos que el Derecho de Permanencia, es una institución del Derecho Agrario otorgado en sede administrativa y excepcionalmente en sede jurisdiccional, que procura la no interrupción de la producción agraria ejercida directamente por sus solicitantes, hasta tanto se regularice su posesión bien sobre las mismas o en tierras de igual o superior calidad. Sus antecedentes se retrotraen al llamado Amparo Agrario Administrativo otorgado de manera provisional por la Procuraduría Agraria Nacional y posteriormente confirmado o revocado por el extinto Instituto Agrario Nacional conforme a la derogada Ley de Reforma Agraria y ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, en su Reglamento Parcial II respectivamente. Dicho lo anterior, resulta elemental que el Auto de Apertura del Derecho de Permanencia previsto y consagrado en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, como su misma denominación lo indica, da inicio al procedimiento administrativo tendiente en determinar si el sujeto beneficiario del referido acto de carácter provisional permanecerá o no ocupando y explotando el lote de terreno indicado en el mismo, por lo tanto sólo constituye una actuación preparatoria al acto administrativo definitivo que la declare, niegue o revoque y que como se sostuvo supra corresponderá al Directorio del Instituto Nacional de Tierras, el cual si sería susceptible de ser recurrido dentro de los treinta (30) días continuos siguientes por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la ubicación de las tierras ocupadas. Puntualicemos las diferencias entre el amparo agrario y la garantía de permanencia como garantía y atendiendo a que ambas figuras buscan proteger el derecho que tienen ciertas personas vinculadas con la actividad agraria a permanecer en la actividad que desempeñan so pena del interés particular del dueño de la tierra. Para ello vamos a analizar cada uno de los artículos a que se refieren dichas instituciones:
“Artículo 148°.- Toda persona ( este término es tan general que determina cualquier tipo de persona sea natural o jurídica) que durante la vigencia de esta Ley esté explotando(requisito necesario en virtud de la protección de la actividad agraria) en virtud de un contrato de arrendamiento a término fijo o por tiempo indeterminado(este artículo se encuentra desarrollado en el Título que se refiere a las regulaciones de los contratos agrícolas y en el capítulo de los contratos de tenencia, razón por la cual especializa la condición de la persona beneficiaria a que sea arrendataria) predios rústicos ( a fin de obviar la aplicación a los arrendatarios de predios urbanos) dedicados a la explotación agrícola, pecuaria o mixta( aquí aclara, que no sólo se requiere la explotación sino que dicha explotación sea agrícola) queda amparado(este amparo es un derecho a la protección del Estado y dicha protección se resume a darle la oportunidad de permanecer en la explotación del fundo arrendado) por la presente Ley, no pudiendo ser desalojado sino con la autorización del Instituto Agrario Nacional, quien decidirá si acuerda la autorización solicitada o si procede la dotación de tierra conforme a esta Ley. (podemos observar que este amparo es contra el desalojo) Quedan igualmente amparados contra los desalojos los pequeños y medianos productores ( aquí la norma especifica la extensión subjetiva de la protección aplicándola sólo a una cualidad de
El acto de mero trámite no es susceptible de ser recurrido autónomamente salvo cumplimiento de los requisitos del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, salvo que cause indefensión, prejuzgue como definitivo o ponga fin al procedimiento administrativo. En cuanto a la indefensión consideramos como medio idóneo el amparo constitucional como vía más expedita. En igual consideración, UROSA Maggi Mariela. Actualización en Procedimiento Administrativo. Caracas.2007. Pág. 14
BAJAR EL TRABAJO COMPLETO EN
http://www.bubok.es/libros/211110/EL-AMPARO-AGRARIO